Como a ‘oligarquia parlamentar’ capturou as emendas – CartaCapital

As emendas parlamentares voltaram às páginas policiais. Segundo a Polícia Federal, dois políticos sem mandato — Valdemar Costa Neto, presidente do PL, e Eduardo Cunha, ex-presidente da Câmara — atuaram no direcionamento de verbas reservadas formalmente a deputados e senadores.

Cunha é personagem central nessa história. Foi durante sua ascensão na Câmara que ganharam força as chamadas emendas impositivas, cuja execução o governo não pode simplesmente bloquear. Outro protagonista é Davi Alcolumbre, presidente do Senado e descrito por um senador petista como o “verdadeiro pai do orçamento secreto”, um tipo especialmente desavergonhado de emenda, que distribui recursos sem transparência sobre seus remetentes e destinatários.

A expansão desse sistema está hoje sob o escrutínio do Supremo Tribunal Federal. Um primeiro termômetro sobre a disposição da corte para limitá-lo será conhecido em 20 de agosto, quando estão previstos julgamentos sobre regras aprovadas em Mato Grosso, Paraíba e Rondônia que obrigam os respectivos governadores a executar emendas parlamentares estaduais.

No âmbito federal, duas ações de maior alcance aguardam desfecho. Uma delas, apresentada pelo PSOL, questiona o caráter obrigatório das emendas parlamentares. A outra, proposta pela Procuradoria-Geral da República, contesta as transferências especiais – conhecidas como emendas Pix – pelas quais recursos federais são enviados diretamente a estados e municípios com controles reduzidos sobre sua aplicação.

Os dois processos estão aos cuidados do ministro Flávio Dino. O presidente do STF, Edson Fachin, topa comprar a briga política e colocá-las na pauta do plenário. Falta saber, contudo, quando Dino irá liberá-las para julgamento. 

Nos bastidores da Corte, comenta-se que o relator começou o ano sem certeza de que haveria maioria para derrubar as emendas impositivas ou restringir as ‘emendas Pix’. Há, entre colegas, quem ache que o tribunal não deveria se envolver no cabo de guerra entre o governo e o Congresso e seria muito difícil declarar inconstitucionais mudanças na Carta aprovadas pelos parlamentares dentro das regras do jogo. 

A tese que pode sustentar uma anulação do tribunal, porém, é outra. Para Dino, as mudanças promovidas pelo Congresso podem ser examinadas à luz do princípio da separação dos Poderes, uma cláusula pétrea da Constituição de 1988. Se o Legislativo retira do Executivo o controle substancial sobre o orçamento, o problema deixa de ser apenas político e passa a ser constitucional. É o que se defende também nos bastidores. 

Empenhado em mostrar aos colegas de toga o tamanho da encrenca policial e política causada pelas emendas, Dino costuma usar expressões fortes em decisões sobre o tema. Foi assim, mais recentemente, diante da descoberta de que Cunha e Costa Neto controlam emendas mesmo sem mandato.

Em despacho de 14 de julho, Dino proibiu que indivíduos sem mandato parlamentar exerçam controle sobre esses recursos. Classificou a delegação e a terceirização de emendas como “práticas obviamente ilegais” e lembrou que as verbas “não são parcelas do patrimônio privado de cada membro do Congresso”. 

O ministro afirmou ainda haver no País “um mercado de terceirização ou privatização de emendas”. Também mencionou a formação de “uma oligarquia parlamentar”, situação que, segundo ele, já representaria um “grave equívoco constitucional” e se tornaria ainda mais grave quando um pequeno grupo transfere a terceiros o poder de decidir sobre a aplicação do orçamento.

A descoberta de que Eduardo Cunha e Valdemar da Costa Neto controlam emendas mesmo sem mandato foi feita a partir da análise pela PF do celular de uma funcionária do presidente da Câmara, Hugo Motta (Rep-PB). Mariângela Fialek, a Tuca, teve o aparelho apreendido durante uma operação em dezembro passado.

Com base nos achados do telefone, Dino determinou o bloqueio de 6 milhões de reais do patrimônio de Cunha e de 119 milhões de reais do patrimônio de Valdemar. Segundo a investigação, esses valores correspondem ao montante de emendas sobre o qual cada um teria exercido influência ou controle.

Ao tentar se explicar, em uma entrevista na tevê em 14 de julho, Costa Neto faz praticamente uma confissão. Disse que o PL abriga congressistas que não dependem da distribuição de emendas para se reeleger porque recebem, segundo ele, “voto de opinião”. A verba que sobra da cota de emendas destes parlamentares, então, seria administrada pela direção do PL. Seria assim em outras legendas também, de acordo com Costa Neto.

Diante do que disse o cacique do PL, Dino cobrou, no dia seguinte, que presidentes de 21 partidos informassem, no prazo de dez dias, se as direções partidárias também controlavam ou redistribuíam cotas de emendas de seus parlamentares.

E Cunha? Sua defesa afirma que ele “não apresentou, subscreveu ou formalizou nenhuma das emendas mencionadas”. Uma mensagem encontrada no celular de Tuca indica o contrário. Em novembro de 2025, Cunha escreveu à servidora: “Oi, boa tarde, um município que mandei, Goiana com montante de 150.000,00, na hora de cadastrar só teve de saldo 103.939,00, em função de ter entrado outra emenda da deputada Sheila lá”. 

A presença de Cunha nesse enredo não é casual. Cassado em 2016 por mentir aos colegas sobre a existência de contas no exterior, ele foi um dos principais arquitetos da transferência de poder orçamentário do Executivo para o Congresso.

A declaração que levou à cassação foi dada em uma CPI da Petrobras criada em 2015, quando Cunha presidia a Câmara. A comissão servia simultaneamente para pressionar o governo Dilma Rousseff e ampliar a proteção política do então deputado em meio ao avanço da Operação Lava Jato.

O relator da CPI era Hugo Motta, na época com 26 anos e filiado ao PMDB, partido comandado na Câmara pelo grupo de Cunha. Hoje, ambos estão novamente na mesma legenda, o Republicanos. Cunha pretende disputar uma vaga de deputado por Minas Gerais, estado para o qual teria direcionado 6 milhões reais em emendas mesmo sem mandato, segundo a PF.

O ex-presidente da Câmara circula com frequência pelo Congresso e pelo gabinete de Motta. O atual presidente da Câmara, por sua vez, chegou ao cargo com o apoio decisivo de Arthur Lira, seu antecessor e herdeiro da “escolha Cunha” de exercício do poder parlamentar.

Quando Cunha esteve à beira da cassação, Lira tentou evitar sua queda. Como integrante da Comissão de Constituição e Justiça, coube a ele dar trato final ao texto de de uma resolução que definiria se o plenário votaria a punição aprovada pelo Conselho de Ética ou se poderia substituí-la por uma sanção mais branda. Não deu certo. Cunha foi degolado, tanto no conselho quanto no plenário.

Mesmo fora da Câmara desde então, ele permaneceu próximo do núcleo de poder que domina a distribuição das emendas. À luz da expressão usada por Dino, Cunha integra a “oligarquia parlamentar” junto a Motta, Lira e Alcolumbre.

Oligarquia, lembrou o ministro em seu despacho, é o governo de poucos. E a história da farra das emendas passa necessariamente por Cunha.

Nos dois primeiros anos do governo Dilma, em 2011 e 2012, o Executivo contingenciou emendas parlamentares para cumprir metas fiscais. A reação do Congresso ganhou corpo a partir de 2013, quando Cunha liderava o PMDB na Câmara e Henrique Eduardo Alves, seu antecessor na liderança partidária, presidia a Casa.

Foi nesse período que avançou uma mudança constitucional destinada a impedir o governo de bloquear livremente a execução de emendas individuais. Ao assumir a presidência da Câmara, em 2015, Cunha concluiu a aprovação do modelo das emendas impositivas.

A partir dali, o poder do Congresso sobre o orçamento só aumentou.

Em 2019, no início do governo Jair Bolsonaro, Alcolumbre presidia o Senado e Lira já comandava o ‘centrão’ na Câmara. Sob a influência dos dois, a execução obrigatória foi estendida às emendas apresentadas coletivamente pelas bancadas estaduais. Também foram criadas as ‘emendas Pix’.

No mesmo ambiente político, as ‘emendas de relator’ passaram a ser usadas para distribuir bilhões de reais sem identificação transparente dos parlamentares responsáveis pelas indicações. Nasceu assim o chamado orçamento secreto, declarado inconstitucional pelo Supremo em 2022, mas parcialmente recriado pelo Congresso por meio de outros mecanismos de distribuição de recursos.

A arquitetura iniciada no período de Cunha provocou uma explosão no volume de dinheiro destinado às emendas. Em 2015, elas somavam cerca de 9 bilhões de reais. Em 2026, alcançaram aproximadamente 50 bilhões de reais.

O diretor-geral da Polícia Federal, Andrei Rodrigues, ressalva que a emenda parlamentar, por si só, não constitui crime. O problema está na combinação entre grandes volumes de recursos, baixa transparência, controles precários e influência política difusa. Dezenas de inquéritos investigam atualmente suspeitas de falcatrua envolvendo essas verbas.

É esse sistema que chega agora ao Supremo. Em uma decisão anterior, Dino ironizou que existiriam hoje quatro sistemas de governo no mundo: o presidencialismo, o parlamentarismo, o semipresidencialismo e o Brasil. A jabuticaba brasileira seria um “parlamentarismo disfarçado”: